Cambiare i confini regionali: una strada percorribile? Un quadro sulla legislazione vigente e su quella passata

Sommario

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Le Regioni sono gli enti territoriali più "giovani", creati dall'Assemblea Costituente in aggiunta a quelli preesistenti, vale a dire le Province ed i Comuni. Dopo varie discussioni sulle delimitazioni regionali, l'Assemblea Costituente decise di basarsi sulle regioni statistiche, cioè quelle già utilizzate nei libri di geografia dell'epoca per la descrizione dell'Italia e delle sue parti, non escludendo poi la possibilità di una successiva revisione.

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"La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento". Questo è il testo dell'articolo 5 della Costituzione. In esso non viene espressamente contemplato il cambiamento dei confini regionali, ma è comunque ricollegabile alla questione in esame per la volontà, manifestata dall'Assemblea Costituente, di valorizzare le autonomie locali.

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Ad affrontare più dettagliatamente la problematica è invece l'articolo 132, incluso nel Titolo V Costituzione, che al secondo comma, così come modificato dalla legge di revisione costituzionale n.3 del 2001, recita: "Si può, con l'approvazione della maggioranza delle popolazioni della Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Province e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un'altra". La riforma ha meglio precisato quanto previsto nella precedente formulazione del medesimo articolo, di seguito riportata: "Si può, con referendum e legge della Repubblica, sentiti i consigli regionali, consentire che Province e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un'altra"; da noi sintetizzati in quella che potrebbe essere definita emblematicamente (stante la passione profusa) una poesia di stampo ermetico-ungarettiano:
"si può,
con referendum...,
sentiti...,
consentire..."
a dimostrare la semplicità dei concetti ivi contenuti.

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Quello che invece ha reso impossibile anche il solo avvio di tale procedura è stata la norma applicativa della Costituzione: la legge n. 352 del 25 maggio 1970, che ha considerato come "popolazioni interessate" le intere popolazioni delle Regioni coinvolte dal procedimento di distacco-aggregazione, non solo quindi quelle del singolo ente proponente. Essa ha di fatto impedito per oltre un trentennio (fino alla succitata sentenza della Corte Costituzionale che ha cancellato parte del suo art. 42) l'ottenimento del referendum per il cambio di Regione. Di seguito viene riportato il secondo comma dell'art. 42 della legge 352. Il testo integrale della stessa è comunque consultabile su questo sito (vai al testo integrale): "La richiesta del referendum per il distacco, da una regione, di una o più Province ovvero di uno o più Comuni, se diretta alla creazione di una Regione a sé stante, deve essere corredata dalle deliberazioni, identiche nell'oggetto, rispettivamente dei consigli provinciali e dei consigli comunali, delle province e dei comuni di cui si propone il distacco, nonché di tanti consigli provinciali o di tanti consigli comunali che rappresentino almeno un terzo della restante popolazione della Regione dalla quale è proposto il distacco delle Province o Comuni predetti. Se la richiesta di distacco è diretta all'aggregazione di Province o Comuni ad altra Regione, dovrà inoltre essere corredata dalle deliberazioni, identiche nell'oggetto, rispettivamente di tanti consigli provinciali o di tanti consigli comunali che rappresentino almeno un terzo della popolazione della Regione alla quale si propone che le Province o i Comuni siano aggregati". Ecco quindi spiegato il motivo per cui, dall'approvazione della legge, nessun ente è riuscito a vedersi approvata la richiesta di referendum: difficile infatti, anche se non impossibile, che gli enti della Regione da cui ci si propone il distacco appoggino la richiesta, fornendo le delibere di supporto necessarie alla prosecuzione dell'iter.

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Assegnando un ruolo indispensabile anche a soggetti non direttamente coinvolti nel procedimento di distacco-aggregazione nella promozione delle iniziative referendarie, la legge 352 si è trovata in netto contrasto con la nuova formulazione dell'art. 132 della Costituzione, sia con quella vecchia ma a maggior ragione con la nuova. Questo almeno è stato il parere della Corte Costituzionale, che nella sentenza n. 334 del 10 novembre 2004, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 42 della legge 352/70, nella parte in cui prescrive che la richiesta di referendum per il distacco di una Provincia o di un Comune da una Regione e l'aggregazione ad altra Regione debba essere corredata delle citate delibere di appoggio. Questo un estratto della sentenza 334/2004 della Corte Costituzionale (leggi il testo integrale): "L'onerosita' del procedimento strutturato dalla norma di legge attuativa si palesa eccessiva (in quanto non necessitata) rispetto alla determinazione ricavabile dalla nuova previsione costituzionale, e si risolve nella frustrazione del diritto di autodeterminazione dell'autonomia locale, la cui affermazione e garanzia risulta invece tendenzialmente accentuata dalla riforma del 2001. Poiche' il referendum previsto dalla disposizione costituzionale attualmente vigente mira a verificare se la maggioranza delle popolazioni dell'ente o degli enti interessati approvi l'istanza di distacco-aggregazione, deve coerentemente discenderne che la legittimazione a promuovere la consultazione referendaria spetta soltanto ad essi e non anche ad altri enti esponenziali di popolazioni diverse. Infatti, la riforma del parametro evocato ha inteso evitare che maggioranze non direttamente o immediatamente coinvolte nel cambiamento possano contrastare ed annullare finanche le determinazioni iniziali (neppure giunte al di la' dello stadio di semplici richieste) di collettivita' che intendano rendersi autonome o modificare la propria appartenenza regionale". A sollevare la questione di legittimità costituzionale era stato l'Ufficio Centrale per il referendum, costituito presso la Corte di Cassazione, chiamato a pronunciarsi sulla richiesta di referendum per il distacco del Comune di San Michele al Tagliamento dalla Regione Veneto e per la sua aggregazione alla Regione Friuli-Venezia Giulia. Grazie alla sentenza della Corte Costituzionale, il Comune di San Michele al Tagliamento fu il primo in Italia ad ottenere il referendum indetto sulla base dell'articolo 132 della Costituzione.

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Un problema ancora esistente e che si è posto a tutti gli Enti che hanno richiesto ed ottenuto il referendum è quello del quorum molto elevato stabilito per questa specifica consultazione. Anche in questo caso si deve far riferimento alla legge 352/70, art. 45, comma secondo: "La proposta sottoposta a referendum è dichiarata approvata nel caso che il numero dei voti attribuiti alla risposta affermativa al quesito del referendum non sia inferiore alla maggioranza degli elettori iscritti nelle liste elettorali dei Comuni nei quali è stato indetto il referendum; altrimenti è dichiarata respinta". Per capire meglio il referendum di tale tipo, precisiamo le caratteristiche di tutti e tre i referendum previsti dalla Carta costituzionale:

  1. Art. 138 - referendum costituzionale (a conferma di una modifica costituzionale e per questo chiamato "confermativo"), nel quale la proposta è considerata accettata semplicemente se i Sì superano i No (non ci sono quorum nè di affluenza né di schede-voto affermative);
  2. Art. 75 - referendum abrogativo, nel quale la proposta è considerata accettata se si recano a votare la maggioranza degli aventi diritto (quorum della metà più uno) e se i Sì superano i No;
  3. Art. 132 - referendum territoriale, nel quale la proposta di variazione è considerata accettata se i Sì sono la maggioranza degli iscritti alle liste elettorali (quorum dei Sì = la metà più uno di tali iscritti); non serve pertanto contare chi vota No e chi se ne può stare anche a casa).

Un esempio potrebbe facilitare la comprensione della norma appena riportata. Poniamo il caso di un ipotetico Comune di 2mila elettori: perché la proposta sottoposta a referendum venga approvata, non è sufficiente, come avverrebbe nelle normali consultazioni abrogative, che a recarsi alle urne siano più della metà dei cittadini: più della metà degli iscritti alle liste elettorali deve infatti votare a favore della proposta. Tornando al nostro Comune di 2mila iscritti alle liste elettorali, almeno 1001 di loro dovrebbero votare "Si".

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Ultima questione di rilievo, in materia di referendum per il cambio di Regione, è quella del proseguo dell'iter. L'approvazione della proposta sottoposta a referendum non è garanzia di distacco-aggregazione, ma rappresenta piuttosto una tappa fondamentale e imprescindibile affinché il complesso iter previsto non si arresti: il dibattito, come disciplinato dall'art. 132 della Costituzione, dovrebbe a quel punto proseguire in Parlamento, chiamato a decidere del possibile cambiamento di confini dopo aver sentito il parere obbligatorio, ma non vincolante, delle Regioni. Questi, per completezza, gli ultimi due commi dell'art. 45 della legge 352/70: "Nel caso di approvazione della proposta sottoposta a referendum, il Ministro per l'Interno, entro 60 giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale [...] presenta al Parlamento il disegno di legge costituzionale o ordinaria di cui all'articolo 132 della Costituzione. Qualora la proposta non sia approvata, non può essere rinnovata prima che siano trascorsi cinque anni".