Articoli del Dott. Fabio Ratto Trabucco
Dottore di ricerca in Diritto Pubblico - Dottorando di ricerca in Tutela dei diritti fondamentali Consulente giuridico dell’ "Unione Comuni italiani per cambiare Regione" _________________________________________________________________________________________________________________________L’odissea davanti all’Ufficio Centrale per il Rereferendum delle prime istanze di Distacco-Aggregazione di un Comune da una Regione all’altra
Articolo
del 7 novembre 2007
Anteriormente alla
sentenza della Corte costituzionale n. 334 del 2004,
che ha riconosciuto l’incostituzionalità delle
norme della Legge 25 maggio 1970, n. 352, disciplinanti il procedimento
di distacco-aggregazione di un Comune da una Regione
all’altra, si contano in Italia solamente tre iniziative di
Enti locali ai fini della procedura volta a mutare Regione di
appartenenza.
Il suddetto intervento giurisprudenziale ha riconosciuto del tutto contrari al testo costituzionale dell’art. 132, c. 2, sia l’“onere di difficile e gravoso assolvimento” delle deliberazioni “di appoggio” alla richiesta referendaria degli Enti locali delle Regioni interessate alla variazione territoriale, sia lo svolgimento del referendum in ambedue le Regioni coinvolte, ritenendo che la consultazione popolare “si riferisce soltanto ai cittadini degli enti locali direttamente coinvolti nel distacco-aggregazione”, mentre le popolazioni controinteressate “trovano congrua tutela” con l’acquisizione dei pareri dei due Consigli regionali e la decisione finale del legislatore statale.
In dottrina sulla pronuncia in argomento si rinvia ai commenti di: T.F. GIUPPONI, Le “popolazioni interessate" e i referendum per le variazioni territoriali, ex articoli 132 e 133 della Costituzione: territorio che vai, interesse che trovi, in “Le Regioni”, 2005, 3, 417-430; R. PINARDI, L’iniziativa del referendum per distacco-aggregazione dopo la riforma del Titolo V, in “Giurisprudenza costituzionale”, 2004, 3782-3788, e particolarmente 3785, n. 18, che parla di “criticabile inerzia dell’Ufficio centrale” a sollevare la suddetta questione d’illegittimità costituzionale.
1.- In Italia il primo tentativo di un Ente locale volto ad attivare l’art. 132, c. 2, Cost., al fine di mutare la Regione di appartenenza è quello del Comune di Chieuti, sito in Provincia di Foggia, che con la deliberazione consiliare del 10 dicembre 1990 chiedeva di poter effettuare il referendum per il distacco dalla Regione Puglia e l’aggregazione alla Regione Molise, all’interno della Provincia di Campobasso.
L’Ufficio centrale per il referendum chiamato a pronunciarsi in merito, con l’ordinanza del 18 giugno 1991 (Pres. Montanari Visco), pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 21 giugno 1991, n. 144, dichiarava illegittima la richiesta in quanto non era stata corredata delle deliberazioni “di appoggio” alla richiesta referendaria degli Enti locali delle Regioni coinvolte, come incostituzionalmente preteso dall’art. 42, c. 2, della Legge n. 352 del 1970, norma che è stata per l’appunto cassata dalla Consulta con la sentenza n. 334 del 2004. 2.-
Il secondo tentativo di un Ente locale volto ad attivare l’art. 132, c. 2, Cost., al fine di mutare la Regione di appartenenza è quello del Comune di Gallo Matese, sito in Provincia di Caserta, che con la deliberazione consiliare del 19 agosto 1993, n. 51, chiedeva di poter effettuare il referendum per il distacco dalla Regione Campania e l’aggregazione alla Regione Molise, all’interno della Provincia di Isernia.
L’Ufficio centrale per il referendum chiamato a pronunciarsi in merito, con l’ordinanza del 29 marzo 1994 (Pres. Montanari Visco, Rel. Pontrandolfi), pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 31 marzo 1994, n. 75, dichiarava illegittima la richiesta in quanto, anch’essa come la precedente, non era stata corredata delle deliberazioni “di appoggio” degli Enti locali delle Regioni interessate alla variazione territoriale.
Tuttavia, nella medesima ordinanza, a fronte dell’intervento ad adiuvandum nel procedimento sulla legittimità del referendum dell’Unione Comuni italiani per cambiare Regione e del Comune di Gosaldo (BL) che chiedevano la rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la palese illegittimità di alcune norme disciplinanti la consultazione della Legge n. 352 del 1970, l’Ufficio centrale per il referendum affermava di non poter accogliere l’eccezione in quanto “pur agendo con forme giurisdizionali, dal punto di vista sostanziale non ha natura giurisdizionale” e a tal fine richiamava la sentenza delle Sezioni unite civili della Corte di Cassazione del 19 febbraio 1982, n. 1292 (in “Giustizia civile”, 1983, I, 1447-1450), nella quale però non solo manca del tutto il predetto inciso ma, anzi, la stessa non si pronuncia sulla natura dell’Ufficio centrale per il referendum, bensì su altra fattispecie legata allo svolgimento del referendum nella Provincia Autonoma di Trento.
Inoltre, in precedenza, lo stesso Ufficio centrale aveva in più occasioni affermato di “essere legittimato a sollevare questioni di legittimità costituzionale” (si vedano: Ufficio centrale ordinanza del 25 maggio 1978, in “Foro Italiano”, 1978, I, 1616, 1618, 1620; 25 settembre e 6 ottobre 1980, id., 1980, I, 2633; 2 dicembre 1980, in “Giurisprudenza costituzionale”, 1980, I, 1700; 15 dicembre 1980, id., 1980, I, 1674).
In tema di rinvia all’articolo di commento critico di A. CARIOLA, Osservazioni sul ruolo dell’ufficio centrale nel procedimento referendario in una fase istituzionale che assume i contorni della stagione costituente, in “Il Foro Italiano”, 1983, I, 2737-2738, che al riguardo parla di decisione “riduttiva” e “priva di motivazione convincente”, nonché di “carattere incompleto dell’esame” svolto dall’Ufficio centrale per il referendum che, lo ricordiamo, ai sensi dell’art. 12, c. 1, della Legge n. 352 del 1970, comprende i tre presidenti di sezione della Cassazione più anziani e i tre consiglieri più anziani di ciascuna sezione. Condividono le critiche mosse all’ordinanza suddetta anche A. PIZZORUSSO, Anomalie e incongruenze della normativa costituzionale ed ordinaria in tema di referendum abrogativo, in AA.VV., Il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo, Milano, 1998, 132 e G. BRUNELLI, A. PUGIOTTO, P.VERONESI, Quesiti identici, comitati promotori diversi, cumulatività delle firme, in R. BIN (cur.), Elettori legislatori? Il problema dell’ammissibilità del quesito referendario elettorale, Torino, 1999, 217, n. 13. 3.-
Il terzo tentativo di un Ente locale volto ad attivare l’art. 132, c. 2, Cost., al fine di mutare la Regione di appartenenza è quello del Comune di San Michele al Tagliamento, sito in Provincia di Venezia, che con la deliberazione consiliare del 2 ottobre 2002, n. 53, chiedeva di poter effettuare il referendum per il distacco dalla Regione Veneto e l’aggregazione alla Regione Friuli-Venezia Giulia, all’interno della Provincia di Pordenone, sollevando altresì nuovamente la questione di illegittimità costituzionale sulle citate norme della Legge n. 352 del 1970.
a.- L’Ufficio centrale per il referendum chiamato a pronunciarsi in merito, con l’ordinanza del 26 novembre-5 dicembre 2002 (Pres. Trojano, Rel. Paolini), dichiarava manifestamente infondata la dedotta questione di legittimità costituzionale poiché “la Costituzione, nel disciplinare l’istituto del referendum, lascia al legislatore ordinario ampi margini di discrezionalità con riguardo alla regolamentazione del rito di avvio e di svolgimento delle consultazioni referendarie, sicché le disposizioni da detto legislatore adottate al riguardo non possono essere sospettate di illegittimità costituzionale quando non risulti che esse siano suscettibili di importare irragionevoli e non facilmente superabili ostacoli alla promozione ed al corso delle iniziative referendarie”, ed escludendo che la modifica dell’art. 132, c. 2, Cost., intervenuta con la Legge cost.le n. 3 del 2001, “abbia potuto comportare una abrogazione della disposizione dell’art. 42 della L. 25.5.1970, n. 352”, per cui “non risultano ravvisabili quella incompatibilità fra i due testi legislativi ovvero quella integrale nuova regolamentazione di materia disciplinata da norme precedenti che, a termini dell’art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale, sono richieste affinché possa configurarsi la abrogazione tacita di una legge”, senza minimamente soffermarsi sul concetto di “popolazioni interessate” al referendum e sull’assenza di particolari ulteriori oneri, come previsto dall’art. 132, c. 2, Cost.
L’Ufficio per dimostrare che “non può, in nessun modo, dubitarsi della ragionevolezza” dell’art. 42, c. 2, della Legge n. 352 del 1970, sviluppa due argomenti del tutto inconsistenti:
b.- In data 29 gennaio 2003 il delegato del Comune di San Michele al Tagliamento depositava nella cancelleria dell’Ufficio centrale per il referendum 11 delibere comunali e 2 delibere provinciali, pari all’85,9% della popolazione della Regione Friuli-Venezia Giulia.
c.- L’Ufficio centrale per il referendum con l’ordinanza del 13-17 febbraio 2003 (Pres. Trojano) prendeva atto del deposito delle delibere dei comuni della Regione Friuli-Venezia Giulia, peraltro escludendo ancora incomprensibilmente dal computo quelle provinciali, e altresì eccepiva la “omessa […] produzione delle delibere dei consigli di comuni della regione Veneto, dalla quale si propone il distacco”, come effettivamente previsto dall’art. 42, c. 2, I periodo, della Legge n. 352 del 1970 - che quindi l’Ufficio non aveva inspiegabilmente considerato nel provvedimento precedente dimostrando per l’ennesima volta la sua superficialità nell’esame della richiesta - ordinando così il deposito entro tre mesi delle “deliberazioni di tanti consigli di comuni della Regione Veneto che rappresentino almeno un terzo della popolazione di detta regione”, riconoscendo in questa sede l’ordinarietà dei termini previsti dalla Legge n. 352 del 1970 in ragione della “particolare strutturazione del procedimento referendario e della assenza di una specifica disposizione che sancisca la relativa perentorietà (art. 152, c. 2, C.P.C.)”. Tuttavia, ancora una volta erano escluse dal computo, senza motivazione alcuna, le delibere provinciali, violando così palesemente il disposto dell’art. 42, c. 2, I periodo, che cita testualmente anch’esse fra quelle della Regione di distacco presentabili.
d.- In data 26 marzo 2003 il delegato del Comune di San Michele al Tagliamento depositava alla Corte costituzionale il ricorso per conflitto di attribuzione contro il Parlamento per il mancato adeguamento della Legge n. 352 del 1970 al testo dell’art. 132, c. 2, Cost., chiedendo alla Consulta di sollevare avanti a sé la relativa questione di legittimità costituzionale.
e.- In data 14 maggio 2003 il delegato del Comune di San Michele al Tagliamento depositava nella cancelleria dell’Ufficio centrale per il referendum 58 delibere comunali e provinciali della Regione Friuli-Venezia Giulia e 4 delibere comunali della Regione Veneto, chiedendo una proroga dei termini per l’acquisizione di ulteriori delibere comunali del Veneto.
f.- L’Ufficio centrale per il referendum con l’ordinanza del 28-30 maggio 2003 (Pres. Trojano), accoglieva la richiesta e concedeva una proroga inderogabile per il deposito delle delibere al 30 settembre 2003.
g.- In data 30 settembre 2003 il delegato del Comune di San Michele al Tagliamento depositava nella cancelleria dell’Ufficio centrale per il referendum 30 delibere comunali, pari al 3,7% della popolazione della Regione Veneto, e quindi inferiori al prescritto cumulo di un terzo della popolazione regionale, chiedendo altresì la sospensione del giudizio sulla legittimità della richiesta referendaria in attesa della decisione della Corte costituzionale sull’ammissibilità del conflitto di attribuzione depositato.
h.- La Corte costituzionale con l’ordinanza del 13-25 novembre 2003, n. 343 (Pres. Chieppa, Rel. De Siervo), dichiarava inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato dal delegato del Comune di San Michele al Tagliamento contro il Parlamento poiché sussisteva un giudizio a quo in cui sollevare la questione di legittimità costituzionale, aggiungendo però il rilievo che “nonostante la pur significativa riforma dell’art. 132, secondo comma, della Costituzione introdotta dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, l’Ufficio centrale per il referendum ha ritenuto di affermare la manifesta infondatezza della proposta questione di legittimità costituzionale”, prendendo così implicitamente posizione a favore dell’illegittimità costituzionale delle norme citate e quindi, di fatto, criticando l’ordinanza dell’Ufficio centrale per il referendum del 26 novembre 2002 che aveva inspiegabilmente rigettato l’eccezione d’incostituzionalità sollevata dal delegato comunale. In dottrina sulla pronuncia in argomento si vedano i commenti di: F. BENELLI, Un conflitto da atto legislativo (davvero peculiare), una decisione di inammissibilità (ricca di implicazioni), in “Le Regioni”, 2003, 714-727; R. PINARDI, Ancora un conflitto su atto legislativo (ovvero: la legge sul referendum alla luce della modifica dell’art. 132, comma 2, Cost.), in “Giurisprudenza costituzionale”, 2003, 3585-3594.
i.- L’Ufficio centrale per il referendum con l’ordinanza del 19-23 gennaio 2004 (Pres. Trojano), pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 7 aprile 2004, n. 14, tornava sui suoi passi e riteneva questa volta rilevante ai fini della legittimità della richiesta referendaria e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionalmente originariamente sollevata dal delegato comunale circa l’art. 42, c. 2, della Legge n. 352 del 1970 che attribuiva “un ruolo nella promozione dell’iniziativa referendaria a soggetti diversi dal comune che chiede la variazione territoriale”, rimettendone così la relativa decisione alla Corte costituzionale. j.- La Corte costituzionale con la sentenza del 10-17 novembre 2004, n. 334 (Pres. Mezzanotte, Rel. Bile), dichiarava l’illegittimità costituzionale dell’art. 42, c. 2, della Legge n. 352 del 1970, circa le deliberazioni “di appoggio”, ritenendo che tale norma “già appariva non conforme all’originaria formulazione del capoverso dell’art. 132 Cost., […] in quanto accordava (e vincolava) l’iniziativa referendaria ad organi non previsti”, smentendo così l’ordinanza di rimessione dell’Ufficio centrale che rinveniva solamente la “sopravvenuta incompatibilità” della norma all’art. 132, c. 2, Cost., novellato nel 2001. Inoltre, sanciva che il referendum “si riferisce soltanto ai cittadini degli enti locali direttamente coinvolti nel distacco-aggregazione” e non delle due Regioni coinvolte nel procedimento, come prevedeva l’art. 44, c. 3, II periodo, della Legge n. 352 del 1970.
k.- Finalmente, l’Ufficio centrale per il referendum con l’ordinanza del 10 dicembre 2004 (Pres. Trojano), prendendo atto della succitata sentenza della Corte costituzionale, dichiarava inevitabilmente “la legittimità della richiesta di referendum per il distacco del Comune di San Michele al Tagliamento dalla Regione Veneto e per la relativa aggregazione alla Regione Friuli-Venezia Giulia”.
m.- L’Ufficio centrale per il referendum con verbale chiuso il 6 giugno 2005 dichiarava respinta la proposta referendaria e in conformità all’art. 45, c. 3, della Legge n. 352 del 1970, trasmetteva copia dell’atto alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai fini della pubblicazione dell’avviso notiziale dell’esito referendario. Tuttavia, nel comunicato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 17 giugno 2005, n. 139, si indicava - con madornale svarione - che l’Ufficio centrale per il referendum ha accertato che alla votazione in esame “non partecipato la maggioranza degli aventi diritto, così come richiesto dall’art. 75, quarto comma, della Costituzione (50 per cento + 1)”, dimostrando ancora una volta il tasso di approssimazione con cui era affrontata la tematica e finendo così per confondere, per l’ennesima volta, il referendum di variazione territoriale ex art. 132, Cost., con il referendum abrogativo, ex art. 75, Cost.
4.- Il quarto tentativo di un Ente locale volto ad attivare l’art. 132, c. 2, Cost., al fine di mutare la Regione di appartenenza è quello del Comune di Cinto Caomaggiore, sito in Provincia di Venezia, che con la deliberazione consiliare del 21 febbraio 2005, n. 6, depositata nella cancelleria dell’Ufficio centrale per il referendum il 21 settembre 2005, chiedeva di poter effettuare il referendum per il distacco dalla Regione Veneto e l’aggregazione alla Regione Friuli-Venezia Giulia, all’interno della Provincia di Pordenone, sollevando altresì nuovamente la questione di illegittimità costituzionale sulle citate norme della Legge n. 352 del 1970.
a.- L’Ufficio centrale per il referendum con l’ordinanza del 18-19 ottobre 2005 (Pres. Teresi, Rel. Fazzioli), pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 20 ottobre 2005, n. 245, si pronunciava sulla richiesta di svolgimento del referendum di distacco-aggregazione per il suddetto Comune affermando che l’art. 42, c. 3, della Legge n. 352 del 1970, prescrive che le delibere dei Comuni richiedenti la variazione territoriale devono essere adottate non oltre tre mesi prima dalla data del rispettivo deposito, ritenendo così “il predetto termine perentorio” e dichiarando conseguentemente inammissibile la richiesta referendaria. In tal modo, l’Ufficio contraddiceva del tutto la precedente ordinanza del 13-17 febbraio 2003 (Pres. Trojano), relativa alla procedura del Comune di San Michele al Tagliamento, in cui era stato sancito che i termini del procedimento referendario di cui all’art. 132 Cost. devono considerarsi ordinatori, vista anche l’assenza di una specifica disposizione in senso contrario come prevede l’art. 152, c. 2, C.P.C. Perciò, solamente dopo oltre due anni di odissea procedurale, caratterizzata da continue omissioni, contraddizioni ed analisi sbrigative e superficiali dell’Ufficio centrale per il referendum in sede di giudizio di legittimità della richiesta referendaria comunale, per la prima volta in Italia, in quasi cinquant’anni di storia repubblicana, era ammesso lo svolgimento di un referendum per il distacco-aggregazione di un Comune da una Regione all’altra, che si è potuto tenere a San Michele al Tagliamento il 29-30 maggio 2005. Inoltre, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 334 del 2004, occorre segnalare che il Parlamento non si è per nulla fatto carico del dovere di legiferare in ossequio ai principi sanciti dalla Consulta ai fini della corretta attuazione dell’art. 132, c. 2, Cost., onde garantire la previsione di un procedimento di distacco-aggregazione volto a tutelare appieno il “diritto di autodeterminazione dell’autonomia locale, la cui affermazione e garanzia risulta tendenzialmente accentuata dalla riforma del 2001” (punto 2.1 del considerato in diritto) e quindi, in buona sostanza, il diritto all’autoidentificazione territoriale delle collettività locali che devono essere poste in condizione di esprimere la loro scelta di appartenenza a una determinata comunità regionale. Altresì, occorre non dimenticare che alla volontà di aggregazione ad un’altra Regione discende conseguenzialmente anche l’intenzione di essere compresi in un determinato collegio elettorale ai fini delle consultazioni provinciali, regionali nonché, soprattutto, per le assemblee rappresentative nazionali, tenuto conto che per principio generale una circoscrizione elettorale non può includere il territorio di Comuni appartenenti a Province diverse.
Il suddetto intervento giurisprudenziale ha riconosciuto del tutto contrari al testo costituzionale dell’art. 132, c. 2, sia l’“onere di difficile e gravoso assolvimento” delle deliberazioni “di appoggio” alla richiesta referendaria degli Enti locali delle Regioni interessate alla variazione territoriale, sia lo svolgimento del referendum in ambedue le Regioni coinvolte, ritenendo che la consultazione popolare “si riferisce soltanto ai cittadini degli enti locali direttamente coinvolti nel distacco-aggregazione”, mentre le popolazioni controinteressate “trovano congrua tutela” con l’acquisizione dei pareri dei due Consigli regionali e la decisione finale del legislatore statale.
In dottrina sulla pronuncia in argomento si rinvia ai commenti di: T.F. GIUPPONI, Le “popolazioni interessate" e i referendum per le variazioni territoriali, ex articoli 132 e 133 della Costituzione: territorio che vai, interesse che trovi, in “Le Regioni”, 2005, 3, 417-430; R. PINARDI, L’iniziativa del referendum per distacco-aggregazione dopo la riforma del Titolo V, in “Giurisprudenza costituzionale”, 2004, 3782-3788, e particolarmente 3785, n. 18, che parla di “criticabile inerzia dell’Ufficio centrale” a sollevare la suddetta questione d’illegittimità costituzionale.
1.- In Italia il primo tentativo di un Ente locale volto ad attivare l’art. 132, c. 2, Cost., al fine di mutare la Regione di appartenenza è quello del Comune di Chieuti, sito in Provincia di Foggia, che con la deliberazione consiliare del 10 dicembre 1990 chiedeva di poter effettuare il referendum per il distacco dalla Regione Puglia e l’aggregazione alla Regione Molise, all’interno della Provincia di Campobasso.
L’Ufficio centrale per il referendum chiamato a pronunciarsi in merito, con l’ordinanza del 18 giugno 1991 (Pres. Montanari Visco), pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 21 giugno 1991, n. 144, dichiarava illegittima la richiesta in quanto non era stata corredata delle deliberazioni “di appoggio” alla richiesta referendaria degli Enti locali delle Regioni coinvolte, come incostituzionalmente preteso dall’art. 42, c. 2, della Legge n. 352 del 1970, norma che è stata per l’appunto cassata dalla Consulta con la sentenza n. 334 del 2004. 2.-
Il secondo tentativo di un Ente locale volto ad attivare l’art. 132, c. 2, Cost., al fine di mutare la Regione di appartenenza è quello del Comune di Gallo Matese, sito in Provincia di Caserta, che con la deliberazione consiliare del 19 agosto 1993, n. 51, chiedeva di poter effettuare il referendum per il distacco dalla Regione Campania e l’aggregazione alla Regione Molise, all’interno della Provincia di Isernia.
L’Ufficio centrale per il referendum chiamato a pronunciarsi in merito, con l’ordinanza del 29 marzo 1994 (Pres. Montanari Visco, Rel. Pontrandolfi), pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 31 marzo 1994, n. 75, dichiarava illegittima la richiesta in quanto, anch’essa come la precedente, non era stata corredata delle deliberazioni “di appoggio” degli Enti locali delle Regioni interessate alla variazione territoriale.
Tuttavia, nella medesima ordinanza, a fronte dell’intervento ad adiuvandum nel procedimento sulla legittimità del referendum dell’Unione Comuni italiani per cambiare Regione e del Comune di Gosaldo (BL) che chiedevano la rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la palese illegittimità di alcune norme disciplinanti la consultazione della Legge n. 352 del 1970, l’Ufficio centrale per il referendum affermava di non poter accogliere l’eccezione in quanto “pur agendo con forme giurisdizionali, dal punto di vista sostanziale non ha natura giurisdizionale” e a tal fine richiamava la sentenza delle Sezioni unite civili della Corte di Cassazione del 19 febbraio 1982, n. 1292 (in “Giustizia civile”, 1983, I, 1447-1450), nella quale però non solo manca del tutto il predetto inciso ma, anzi, la stessa non si pronuncia sulla natura dell’Ufficio centrale per il referendum, bensì su altra fattispecie legata allo svolgimento del referendum nella Provincia Autonoma di Trento.
Inoltre, in precedenza, lo stesso Ufficio centrale aveva in più occasioni affermato di “essere legittimato a sollevare questioni di legittimità costituzionale” (si vedano: Ufficio centrale ordinanza del 25 maggio 1978, in “Foro Italiano”, 1978, I, 1616, 1618, 1620; 25 settembre e 6 ottobre 1980, id., 1980, I, 2633; 2 dicembre 1980, in “Giurisprudenza costituzionale”, 1980, I, 1700; 15 dicembre 1980, id., 1980, I, 1674).
In tema di rinvia all’articolo di commento critico di A. CARIOLA, Osservazioni sul ruolo dell’ufficio centrale nel procedimento referendario in una fase istituzionale che assume i contorni della stagione costituente, in “Il Foro Italiano”, 1983, I, 2737-2738, che al riguardo parla di decisione “riduttiva” e “priva di motivazione convincente”, nonché di “carattere incompleto dell’esame” svolto dall’Ufficio centrale per il referendum che, lo ricordiamo, ai sensi dell’art. 12, c. 1, della Legge n. 352 del 1970, comprende i tre presidenti di sezione della Cassazione più anziani e i tre consiglieri più anziani di ciascuna sezione. Condividono le critiche mosse all’ordinanza suddetta anche A. PIZZORUSSO, Anomalie e incongruenze della normativa costituzionale ed ordinaria in tema di referendum abrogativo, in AA.VV., Il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo, Milano, 1998, 132 e G. BRUNELLI, A. PUGIOTTO, P.VERONESI, Quesiti identici, comitati promotori diversi, cumulatività delle firme, in R. BIN (cur.), Elettori legislatori? Il problema dell’ammissibilità del quesito referendario elettorale, Torino, 1999, 217, n. 13. 3.-
Il terzo tentativo di un Ente locale volto ad attivare l’art. 132, c. 2, Cost., al fine di mutare la Regione di appartenenza è quello del Comune di San Michele al Tagliamento, sito in Provincia di Venezia, che con la deliberazione consiliare del 2 ottobre 2002, n. 53, chiedeva di poter effettuare il referendum per il distacco dalla Regione Veneto e l’aggregazione alla Regione Friuli-Venezia Giulia, all’interno della Provincia di Pordenone, sollevando altresì nuovamente la questione di illegittimità costituzionale sulle citate norme della Legge n. 352 del 1970.
a.- L’Ufficio centrale per il referendum chiamato a pronunciarsi in merito, con l’ordinanza del 26 novembre-5 dicembre 2002 (Pres. Trojano, Rel. Paolini), dichiarava manifestamente infondata la dedotta questione di legittimità costituzionale poiché “la Costituzione, nel disciplinare l’istituto del referendum, lascia al legislatore ordinario ampi margini di discrezionalità con riguardo alla regolamentazione del rito di avvio e di svolgimento delle consultazioni referendarie, sicché le disposizioni da detto legislatore adottate al riguardo non possono essere sospettate di illegittimità costituzionale quando non risulti che esse siano suscettibili di importare irragionevoli e non facilmente superabili ostacoli alla promozione ed al corso delle iniziative referendarie”, ed escludendo che la modifica dell’art. 132, c. 2, Cost., intervenuta con la Legge cost.le n. 3 del 2001, “abbia potuto comportare una abrogazione della disposizione dell’art. 42 della L. 25.5.1970, n. 352”, per cui “non risultano ravvisabili quella incompatibilità fra i due testi legislativi ovvero quella integrale nuova regolamentazione di materia disciplinata da norme precedenti che, a termini dell’art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale, sono richieste affinché possa configurarsi la abrogazione tacita di una legge”, senza minimamente soffermarsi sul concetto di “popolazioni interessate” al referendum e sull’assenza di particolari ulteriori oneri, come previsto dall’art. 132, c. 2, Cost.
L’Ufficio per dimostrare che “non può, in nessun modo, dubitarsi della ragionevolezza” dell’art. 42, c. 2, della Legge n. 352 del 1970, sviluppa due argomenti del tutto inconsistenti:
- la legge richiede “una previa verifica della rispondenza della richiesta referendaria anche alle esigenze di una qualche parte degli enti locali rappresentativi delle popolazioni […] direttamente coinvolte”, onde evitare “l’avvio di un procedimento referendario senz’altro costoso per il sistema e passibile di incidere in misura rilevante sul funzionamento del potere esecutivo e di quello legislativo (coartando l’uno a predisporre ed a presentare e l’altro a esaminare disegni di legge: art. 45, c. 4, della Legge n. 352 del 1970)”; contro cui si può obiettare che, in oltre trent’anni di vigenza della Legge n. 352 del 1970, nessuna richiesta di distacco-aggregazione ha mai oltrepassato il vaglio dell’Ufficio centrale proprio in ragione del mancato rispetto dell’obbligo di deposito delle delibere prescritte a corredo dell’iniziativa dell’ente;
- la disposizione in esame non configurerebbe “un ostacolo non agevolmente superabile alla promozione del referendum […], posto che quando questa dovesse rivelarsi fornita di una qualche giustificazione e di una adeguata rispondenza ad esigenze ed interessi diffusi nel corpo sociale, sarebbe sicuramente facile per i promotori procurarsi il consenso degli enti rappresentativi di almeno un terzo delle popolazione” delle Regioni interessate; contro cui si può obiettare, da un lato, che né l’avvio del procedimento referendario né, in ipotesi, la sua conclusione in senso favorevole alla modifica territoriale, comportano necessariamente, le conseguenze paventate dall’Ufficio della Cassazione, visto il carattere prodromico e meramente consultivo che riveste la consultazione delle popolazioni interessate; e dall’altro, che sui “costi” ordinamentali evidenziati dall’Ufficio deve ritenersi prevalente (soprattutto dopo la riforma del 2001) il diritto all’autodeterminazione dell’autonomia locale.
b.- In data 29 gennaio 2003 il delegato del Comune di San Michele al Tagliamento depositava nella cancelleria dell’Ufficio centrale per il referendum 11 delibere comunali e 2 delibere provinciali, pari all’85,9% della popolazione della Regione Friuli-Venezia Giulia.
c.- L’Ufficio centrale per il referendum con l’ordinanza del 13-17 febbraio 2003 (Pres. Trojano) prendeva atto del deposito delle delibere dei comuni della Regione Friuli-Venezia Giulia, peraltro escludendo ancora incomprensibilmente dal computo quelle provinciali, e altresì eccepiva la “omessa […] produzione delle delibere dei consigli di comuni della regione Veneto, dalla quale si propone il distacco”, come effettivamente previsto dall’art. 42, c. 2, I periodo, della Legge n. 352 del 1970 - che quindi l’Ufficio non aveva inspiegabilmente considerato nel provvedimento precedente dimostrando per l’ennesima volta la sua superficialità nell’esame della richiesta - ordinando così il deposito entro tre mesi delle “deliberazioni di tanti consigli di comuni della Regione Veneto che rappresentino almeno un terzo della popolazione di detta regione”, riconoscendo in questa sede l’ordinarietà dei termini previsti dalla Legge n. 352 del 1970 in ragione della “particolare strutturazione del procedimento referendario e della assenza di una specifica disposizione che sancisca la relativa perentorietà (art. 152, c. 2, C.P.C.)”. Tuttavia, ancora una volta erano escluse dal computo, senza motivazione alcuna, le delibere provinciali, violando così palesemente il disposto dell’art. 42, c. 2, I periodo, che cita testualmente anch’esse fra quelle della Regione di distacco presentabili.
d.- In data 26 marzo 2003 il delegato del Comune di San Michele al Tagliamento depositava alla Corte costituzionale il ricorso per conflitto di attribuzione contro il Parlamento per il mancato adeguamento della Legge n. 352 del 1970 al testo dell’art. 132, c. 2, Cost., chiedendo alla Consulta di sollevare avanti a sé la relativa questione di legittimità costituzionale.
e.- In data 14 maggio 2003 il delegato del Comune di San Michele al Tagliamento depositava nella cancelleria dell’Ufficio centrale per il referendum 58 delibere comunali e provinciali della Regione Friuli-Venezia Giulia e 4 delibere comunali della Regione Veneto, chiedendo una proroga dei termini per l’acquisizione di ulteriori delibere comunali del Veneto.
f.- L’Ufficio centrale per il referendum con l’ordinanza del 28-30 maggio 2003 (Pres. Trojano), accoglieva la richiesta e concedeva una proroga inderogabile per il deposito delle delibere al 30 settembre 2003.
g.- In data 30 settembre 2003 il delegato del Comune di San Michele al Tagliamento depositava nella cancelleria dell’Ufficio centrale per il referendum 30 delibere comunali, pari al 3,7% della popolazione della Regione Veneto, e quindi inferiori al prescritto cumulo di un terzo della popolazione regionale, chiedendo altresì la sospensione del giudizio sulla legittimità della richiesta referendaria in attesa della decisione della Corte costituzionale sull’ammissibilità del conflitto di attribuzione depositato.
h.- La Corte costituzionale con l’ordinanza del 13-25 novembre 2003, n. 343 (Pres. Chieppa, Rel. De Siervo), dichiarava inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato dal delegato del Comune di San Michele al Tagliamento contro il Parlamento poiché sussisteva un giudizio a quo in cui sollevare la questione di legittimità costituzionale, aggiungendo però il rilievo che “nonostante la pur significativa riforma dell’art. 132, secondo comma, della Costituzione introdotta dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, l’Ufficio centrale per il referendum ha ritenuto di affermare la manifesta infondatezza della proposta questione di legittimità costituzionale”, prendendo così implicitamente posizione a favore dell’illegittimità costituzionale delle norme citate e quindi, di fatto, criticando l’ordinanza dell’Ufficio centrale per il referendum del 26 novembre 2002 che aveva inspiegabilmente rigettato l’eccezione d’incostituzionalità sollevata dal delegato comunale. In dottrina sulla pronuncia in argomento si vedano i commenti di: F. BENELLI, Un conflitto da atto legislativo (davvero peculiare), una decisione di inammissibilità (ricca di implicazioni), in “Le Regioni”, 2003, 714-727; R. PINARDI, Ancora un conflitto su atto legislativo (ovvero: la legge sul referendum alla luce della modifica dell’art. 132, comma 2, Cost.), in “Giurisprudenza costituzionale”, 2003, 3585-3594.
i.- L’Ufficio centrale per il referendum con l’ordinanza del 19-23 gennaio 2004 (Pres. Trojano), pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 7 aprile 2004, n. 14, tornava sui suoi passi e riteneva questa volta rilevante ai fini della legittimità della richiesta referendaria e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionalmente originariamente sollevata dal delegato comunale circa l’art. 42, c. 2, della Legge n. 352 del 1970 che attribuiva “un ruolo nella promozione dell’iniziativa referendaria a soggetti diversi dal comune che chiede la variazione territoriale”, rimettendone così la relativa decisione alla Corte costituzionale. j.- La Corte costituzionale con la sentenza del 10-17 novembre 2004, n. 334 (Pres. Mezzanotte, Rel. Bile), dichiarava l’illegittimità costituzionale dell’art. 42, c. 2, della Legge n. 352 del 1970, circa le deliberazioni “di appoggio”, ritenendo che tale norma “già appariva non conforme all’originaria formulazione del capoverso dell’art. 132 Cost., […] in quanto accordava (e vincolava) l’iniziativa referendaria ad organi non previsti”, smentendo così l’ordinanza di rimessione dell’Ufficio centrale che rinveniva solamente la “sopravvenuta incompatibilità” della norma all’art. 132, c. 2, Cost., novellato nel 2001. Inoltre, sanciva che il referendum “si riferisce soltanto ai cittadini degli enti locali direttamente coinvolti nel distacco-aggregazione” e non delle due Regioni coinvolte nel procedimento, come prevedeva l’art. 44, c. 3, II periodo, della Legge n. 352 del 1970.
k.- Finalmente, l’Ufficio centrale per il referendum con l’ordinanza del 10 dicembre 2004 (Pres. Trojano), prendendo atto della succitata sentenza della Corte costituzionale, dichiarava inevitabilmente “la legittimità della richiesta di referendum per il distacco del Comune di San Michele al Tagliamento dalla Regione Veneto e per la relativa aggregazione alla Regione Friuli-Venezia Giulia”.
- A seguito del mancato raggiungimento del quorum della maggioranza assoluta dei voti favorevoli degli iscritti alle liste elettorali nel successivo referendum di distacco-aggregazione del Comune di San Michele al Tagliamento, svoltosi il 29-30 maggio 2005, il Ministero dell’Interno diffondeva nel proprio sito internet i risultati della consultazione affermando in modo del tutto errato e fuorviante che: “Il mancato raggiungimento del quorum - ha votato soltanto il 44,47% degli aventi diritto - vanifica il consistente successo del SI alla aggregazione del Comune veneziano alla regione Friuli Venezia Giulia” (pagina web: http://www.interno.it/news/articolo.php?idarticolo =20927). Al contrario, la percentuale del 44,47% indica i voti favorevoli sul totale degli iscritti alle liste elettorali, mentre la partecipazione al voto raggiunse il 58,32%. Quindi, i funzionari del Ministero dell’Interno con deprecabile sufficienza, non certamente scusabile stante la dovuta competenza in materia, scambiavano il referendum di distacco-aggregazione con quello abrogativo.
m.- L’Ufficio centrale per il referendum con verbale chiuso il 6 giugno 2005 dichiarava respinta la proposta referendaria e in conformità all’art. 45, c. 3, della Legge n. 352 del 1970, trasmetteva copia dell’atto alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai fini della pubblicazione dell’avviso notiziale dell’esito referendario. Tuttavia, nel comunicato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 17 giugno 2005, n. 139, si indicava - con madornale svarione - che l’Ufficio centrale per il referendum ha accertato che alla votazione in esame “non partecipato la maggioranza degli aventi diritto, così come richiesto dall’art. 75, quarto comma, della Costituzione (50 per cento + 1)”, dimostrando ancora una volta il tasso di approssimazione con cui era affrontata la tematica e finendo così per confondere, per l’ennesima volta, il referendum di variazione territoriale ex art. 132, Cost., con il referendum abrogativo, ex art. 75, Cost.
4.- Il quarto tentativo di un Ente locale volto ad attivare l’art. 132, c. 2, Cost., al fine di mutare la Regione di appartenenza è quello del Comune di Cinto Caomaggiore, sito in Provincia di Venezia, che con la deliberazione consiliare del 21 febbraio 2005, n. 6, depositata nella cancelleria dell’Ufficio centrale per il referendum il 21 settembre 2005, chiedeva di poter effettuare il referendum per il distacco dalla Regione Veneto e l’aggregazione alla Regione Friuli-Venezia Giulia, all’interno della Provincia di Pordenone, sollevando altresì nuovamente la questione di illegittimità costituzionale sulle citate norme della Legge n. 352 del 1970.
a.- L’Ufficio centrale per il referendum con l’ordinanza del 18-19 ottobre 2005 (Pres. Teresi, Rel. Fazzioli), pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 20 ottobre 2005, n. 245, si pronunciava sulla richiesta di svolgimento del referendum di distacco-aggregazione per il suddetto Comune affermando che l’art. 42, c. 3, della Legge n. 352 del 1970, prescrive che le delibere dei Comuni richiedenti la variazione territoriale devono essere adottate non oltre tre mesi prima dalla data del rispettivo deposito, ritenendo così “il predetto termine perentorio” e dichiarando conseguentemente inammissibile la richiesta referendaria. In tal modo, l’Ufficio contraddiceva del tutto la precedente ordinanza del 13-17 febbraio 2003 (Pres. Trojano), relativa alla procedura del Comune di San Michele al Tagliamento, in cui era stato sancito che i termini del procedimento referendario di cui all’art. 132 Cost. devono considerarsi ordinatori, vista anche l’assenza di una specifica disposizione in senso contrario come prevede l’art. 152, c. 2, C.P.C. Perciò, solamente dopo oltre due anni di odissea procedurale, caratterizzata da continue omissioni, contraddizioni ed analisi sbrigative e superficiali dell’Ufficio centrale per il referendum in sede di giudizio di legittimità della richiesta referendaria comunale, per la prima volta in Italia, in quasi cinquant’anni di storia repubblicana, era ammesso lo svolgimento di un referendum per il distacco-aggregazione di un Comune da una Regione all’altra, che si è potuto tenere a San Michele al Tagliamento il 29-30 maggio 2005. Inoltre, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 334 del 2004, occorre segnalare che il Parlamento non si è per nulla fatto carico del dovere di legiferare in ossequio ai principi sanciti dalla Consulta ai fini della corretta attuazione dell’art. 132, c. 2, Cost., onde garantire la previsione di un procedimento di distacco-aggregazione volto a tutelare appieno il “diritto di autodeterminazione dell’autonomia locale, la cui affermazione e garanzia risulta tendenzialmente accentuata dalla riforma del 2001” (punto 2.1 del considerato in diritto) e quindi, in buona sostanza, il diritto all’autoidentificazione territoriale delle collettività locali che devono essere poste in condizione di esprimere la loro scelta di appartenenza a una determinata comunità regionale. Altresì, occorre non dimenticare che alla volontà di aggregazione ad un’altra Regione discende conseguenzialmente anche l’intenzione di essere compresi in un determinato collegio elettorale ai fini delle consultazioni provinciali, regionali nonché, soprattutto, per le assemblee rappresentative nazionali, tenuto conto che per principio generale una circoscrizione elettorale non può includere il territorio di Comuni appartenenti a Province diverse.
Fabio Ratto Trabucco
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Sulle presunta incostituzionalità del quorum della maggioranza assoluta degli iscritti alle liste elettorali per i referendum territoriali ex art. 132 Cost., articolo di Fabio Ratto Trabucco, pubblicato in "Le Istituzioni del federalismo", n. 6, 2007, pagg. 843-869.
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